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保护耕地是建设上海生态环境的现实需要

发布时间:2019-08-16 17:13:37

保护耕地是建设上海生态环境的现实需要

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了推进农村改革发展的战略目标之一是要“健全严格规范的农村土地管理制度”。这意味着,新形势下,我国在坚守18亿亩耕地这根红线上,将采取一系列措施,实行最严格的耕地保护制度。因此,上海在深入贯彻落实科学发展观,加快转变经济发展方式,建设现代农业、生态农业和环保农业过程中,必须立足于当代人和子孙后代的生存与发展,严格保护好有限的耕地,以满足经济社会可持续发展以及保障后代人发展权的需要。

耕地作为一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源,除了具有生产功能外,更具有生活和生态功能。鉴于上海社会经济的发展目标、土地资源短缺和庞大生态赤字的现实,某种程度上说,上海实施耕地资源保护的重要性,除了“确保国家粮食安全”和保障城市副食品供应外,更体现在对上海生态环境的保护上。因此,保护上海的耕地是协调和建设上海生态环境的客观要求,更是保障上海生态安全的现实需要。

一项研究表明,目前上海对自然生态资源的消耗远远超出了其生态承载力的供给能力,城市生态系统发展处于一种不可持续状态,这种现象如果不加遏制,生态赤字额还将继续扩大。上海为何会形成较大的生态赤字?除了河道水质污染造成严重水质型缺水,污染源排放造成大气污染,城区污染向郊区转移以及绿地建设不足、生态敏感区保护不力等原因外,一个重要原因就是,近年来上海的耕地等自然资源的消耗量过大。据调查,上海的生态赤字持续增长,与耕地的减少呈负相关。由于人口总量大,可以计算得到的总的生态足迹也很大,这一方面说明上海的人地关系紧张,同时也意味着上海现在及未来的耕地资源的可持续利用问题形势严峻。为了减缓生态赤字,上海的土地利用结构发生了明显变化,主要表现为人均林地绿化面积的大幅提高,但这样,又造成耕地数量的明显减少,加上国家土地管理政策规定,减少耕地要求达到占补平衡,由此,又带来对耕地的过渡使用和开发,进而产生更为严重的土地生态环境问题。那么如何才能走出这一“怪圈”

,改变和遏制生态赤字持续增长?我们认为,必须从形成这些问题的根源着手,按照科学发展观,保护和有效利用好上海的耕地资源。

首先,要把上海耕地资源保护的目标纳入国家的宏观调控体系给予准确定位,在确保国家粮食安全的首要目标下,充分考虑适应国际大都市发展的耕地生态环境保护目标。耕地的生态环境保护目标实质上是一个由食品安全和生态可持续发展所组成的多元化的目标体系,通常由耕地的数量、耕地的质量和耕地的空间布局等方面的保护目标组成。因此,必须设定上海的耕地保护线,在空间布局上,考虑中度敏感区、轻度敏感区和不敏感区,并依土壤环境质量的区位分布趋势,规划“片、块、点”的耕地及其农业布局,明确农业的种植结构,选择合理的耕作制度,推广发展循环农业,加大对耕地的投入和建设力度,开展耕地的开发整理等。

其次,要把耕地纳入到土地生态经济系统和城市生态系统之中,将耕地资源的开发、利用与生态、环境、经济和社会作为一个相互联系的整体。耕地作为全部土地生态经济系统和城市生态系统的一个子系统,它的利用和保护会产生一定的整体效应。因此,必须在建设生态型城市目标下,处理好耕地保护与城市土地开发之间的关系,按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的原则,实现人与自然、土地利用与生态环境保护的协调统一,以发挥耕地保护的整体效应。

第三,要通过法律法规、管理体制、公共制度等方面的保障作用,实施均衡化的利益调节机制,这种均衡化的利益调节机制必须以城乡一体为准则,按统筹城乡发展和“城市支持农村,工业反哺农业”的要求,落实“多予、少取、放活”的方针,采取综合的措施,多层面、多形式、多途径地进行利益调节。利益调节的中心和重点是要拓宽保护者——农民的增收渠道,建立健全耕地和农业保护区域内农民增收的长效机制,创新农民财富积累机制,尤其重要的是要建立耕地保护的生态环境补偿机制,以维护和保障农民的根本利益,提高农民保护耕地的积极性。所谓生态环境补偿机制是调整环境保护相关主体利益关系的一种制度安排。在形式上表现为消费自然资源和使用生态系统服务功能的受益人,在有关法规和制度的约束下,向提供生态资源和服务的地区、机构或个人支付费用的行为。就耕地而言,其生态环境补偿的实质是对农民因保护耕地提供生态产品(如氧气等)而丧失其它发展权的一种补偿。鉴于生态产品度量到每个受益人的困难,因而,这一机制的运行,必须通过财政转移支付来实现。

此外,还要建立健全上海耕地保护的管理体系。当前重要的是要加强土地基础数据的调查和统计,建立健全耕地的预警、监测系统。耕地预警是对耕地未来状态的预测,预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施;耕地监测主要是监测耕地的数量、质量和环境变化等,监测手段有航空和航天遥感技术、地理信息技术、定点取样测试等。要运用现代遥感与计算机技术,采用高精度的航天卫星资料和全数字化的监测手段,建立联的土地管理计算机络系统,把耕地数量与质量状况作为土地监测与管理的重点内容,在注重对耕地数量的监测与保护同时,更要强化对耕地的质量监测与管理。耕地质量监测的重点主要在两个方面:一是强化对农业环境污染状况的监测和农业自然灾害的预测预报;二是强化对土壤肥力、水土流失、土地盐碱化和沙化等状况进行有效的监测。通过建立的耕地预警、监测信息系统,随时获得相关信息,为耕地保护决策提供服务。

(作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授)

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